28 Oct 2020

Благая цель тормозит: почему субсидии мешают развиваться промышленности

Мужчина и мальчик стоят на горе во время восхода
 

Сегодня изолированные территории России и Дальневосточный федеральный округ в целом получают поддержку за счет предприятий европейской части России, Урала и Сибири. Так работает механизм перекрестного субсидирования – льготных тарифов населению и стратегическим предприятиям в отдаленных регионах. В итоге, для бизнеса в ценовых зонах ОРЭМ (оптовый рынок электрической энергии и мощности; место, где продается вся электроэнергия в России, - прим. “РБК Pro”) цены на электроэнергию растут быстрее, чем для физических лиц (в этом случае они обычно не превышают инфляцию). Об этом уже не первый год говорят промышленники, высказывающие недовольство неоправданно высокими тарифами и темпами их роста. Например, не так давно уральские предприниматели писали открытое письмо президенту, в котором жаловались на очередное резкое повышение. 

Перекрестное субсидирование задумывалось как система защиты потребителей: в начале 1990-х годов государство переложило оплату части тарифа на предприятия. Это позволяло сдерживать рост цен на электроэнергию для населения. Сейчас эта изначально благая цель тормозит развитие не только предприятий, но и российской энергетики. Павел Завальный, глава комитета Госдумы по энергетике сравнил этот механизм с пудовой гирей на ногах, которая «не дает отрасли не то что взлететь, а просто нормально двигаться вперед». В 2017 году, по оценкам Минэнерго, реальная величина перекрестного субсидирования в электроэнергетике составляла 368 млрд. руб. В 2022-м эта цифра может вырасти до 417 млрд руб.

Как (не) работает механизм

Сегодня в России работают сразу несколько видов этого механизма:

  • перекрестное субсидирование между населением и прочими потребителями;
  • межотраслевое перекрестное субсидирование;
  • перекрестное субсидирование между регионами;
  • льготное технологическое присоединение.

С 2017 года начал действовать механизм снижения тарифов в Дальневосточном Федеральном округе. Объективная проблема округа – низкий уровень развития инфраструктуры. В некоторых изолированных районах, например, энергия вырабатывается с помощью привозного дизельного топлива. Это отражается на экономически обоснованном тарифе при относительно низкой энергоэффективности. Кроме того, ДФО лидирует по уровню потерь электроэнергии: в части районов они составляют 10-16% при средне российском показателе в 9,6%.

По данным VYGON Consulting, за 2017–2018 годы потребители ценовых зон ОРЭМ Урала, Сибири и европейской части РФ заплатили в пользу ДФО 59 млрд руб. Это компенсировало убытки местных энергокомпаний при административном снижении тарифов до среднероссийского уровня. 

По результатам 2019 года целевой сбор с ОРЭМ в адрес ДФО может вырасти до 48 млрд руб. (+37%). Кроме того, планы «РусГидро» по модернизации тепловой генерации в регионе потребуют дополнительных трат. Этот шаг, по оценкам экспертов, может увеличить сбор до 90 млрд руб. А к 2025 году доля субсидии ДФО в средней конечной цене для потребителей ОРЭМ превысит 3%.

Как следует из отчета, в 2017 году только 13% субсидии (3,1 млрд руб.) пошло на снижение обоснованно высоких (7,3 –100 руб./кВт*ч) тарифов в изолированных районах до уровня 7,2 руб./кВт*ч (это максимальная цена для промышленных потребителей в зонах ОРЭМ). Основная часть средств была потрачена на то, чтобы снизить тарифы еще сильнее. По оценке Ассоциации НП «Совет рынка» (регулятор рынка энергетики), за январь – ноябрь 2019 года на аналогичные цели будет потрачено около 32 млрд руб.

От производителей электроэнергии при этом цена зависит все меньше, а значит, и скидок бизнес вряд ли дождется. Поставщикам уже не подконтрольна значительная часть тарифа из-за существующих механизмов субсидирования и различных инвестиционных спецнадбавок. Затраты на энергию у крупных потребителей растут, и они вынуждены закладывать в стоимость продукции. В итоге это вынуждены частично оплачивать и конечные потребители. 
Сегодня субсидии получают все потребители ДФО без исключения. Вопрос об эффективности механизма возникает все чаще. 

О том, что  изменения необходимы, было сказано еще в 2014 году в тексте принятой тогда государственной программы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона». В числе достигнутых результатов можно назвать предоставление возможности промышленным предприятиям в ДФО снизить себестоимость выпускаемой продукции за счёт установления заниженных  тарифов на электроэнергию. Для населения механизм субсидирования также стал возможностью покупать электроэнергию по цене ниже стоимости ее производства.

О чем говорят в правительстве

До недавнего времени в правительстве больше говорили о том, что нужно выравнивать перекосы не между регионами, а между населением и бизнесом. Для этого планировали ввести социальную норму потребления для граждан, а также постепенно привести тарифы к рыночным значениям

В 2014 году была предпринята первая попытка ввести соцнорму потребления, чтобы снизить объемы перекрестного субсидирования. Однако реформу отложили из-за возможного роста социальной напряженности. 

В прошлом году речь о соцнорме зашла снова. Но в январе 2019 года стало известно, что решение опять откладывается на неопределенный срок. Чиновники объясняют это тем, что эффект для энергетики будет невелик, а недовольство граждан— напротив, ощутимым. По словам директора департамента развития электроэнергетики Минэнерго Павла Сниккарса, для этого «требуется дополнительный рост тарифов на электроэнергию для бытовых потребителей порядка 9% ежегодно с 2018 по 2022 год, что в текущих социально-экономических условиях не представляется возможным».

Обсуждая соцнорму, правительство параллельно обратило внимание на другие возможные меры, которые помогли бы повысить эффективность механизма. Например, в конце января 2019 года было принято постановление о переходе к долгосрочному регулированию тарифов на электроэнергию и услуги на розничных рынках электроэнергии (ОРЭМ нововведение не коснется — рынок будет функционировать в прежнем формате.) В изолированных районах эта мера позволит повысить эффективность производства энергии и снизить ее стоимость за счет модернизации мощностей. Постановление, например, вменяет в обязанность производителей снижать удельный расход топлива до 2025 года не менее чем на процент ежегодно.

В августе вице-премьер Дмитрий Козак утвердил план мероприятий по модернизации неэффективной дизельной (мазутной, угольной) генерации в изолированных и труднодоступных территориях. Документ пошагово определяет, каких действий правительство ждет от профильных ведомств до 2024 года. К февралю 2020 года, например, они должны разработать предложения по конкурсному отбору инвестпроектов, которые поспособствуют повышению надежности электроснабжения при снижении его стоимости. 

Еще один пункт этого плана: модернизация на базе распределенной генерации в изолированных и труднодоступных территориях, в том числе на основе ВИЭ (возобновляемых источников энергии), гибридных установок, сжиженного природного газа, местных видов топлива, систем накопления энергии. Кроме того правительство ждет предложения о том, как сократить объемы субсидий, если принципы конкурсных отборов инвестпроектов по модернизации будут нарушены. 

Варианты решения 

Вектор понятен: грамотные инвестиции, в том числе частные, помогут улучшить ситуацию. 

В целом, вариантами решения могут стать:

  • улучшение энергетической инфраструктуры в отдаленных регионах ДФО;
  • новые подходы к адресной поддержке;
  • модернизация существующих объектов;
  • уменьшение потерь;
  • энергосервисные контракты.

Развитие местной инфраструктуры может снизить финансовую нагрузку с регионов ОРЭМ. Для этого нужны прозрачные и привлекательные для бизнеса инструменты софинансирования проектов.

Модернизировать и развивать нужно в первую очередь изолированные зоны, поскольку именно они – самые проблемные. Но программа, которую запланировала «РусГидро» охватывает в основном южные части ДФО, где инфраструктура и так более развита, а стоимость электроэнергии сопоставима со среднероссийской.

Еще одно эффективное средство решения проблемы – адресное субсидирование. В правительстве этот шаг пока не обсуждали, но при этом даже эффективность текущей субсидии будет значительно выше, если снижать тарифы только в изолированных энергорайонах, а не во всем ДФО. К примеру, в Республике Саха тариф дополнительно снижают до рекордно низкого уровня - 3 руб./кВт*ч. В 2017 году на это было потрачено около 5 млрд руб. Кроме того, эксперты предлагают уменьшить ценовые перекосы между регионами. Если привести базовый уровень льготного тарифа для ДФО к 7,2 руб./кВт*ч, можно сократить объем субсидии в пять раз. Такое решение поможет высвободить в общем объеме собираемых с ОРЭМ субсидий не менее 30 млрд руб. в год. Конечная цена на электроэнергию снизится при этом на 1,5%. 

Привлечение частных инвестиций в сочетании с прозрачными условиями конкуренции позволит в перспективе оптимизировать издержки дизельной генерации в ДФО за счёт применения энергосервисных контрактов и реализации проектов гибридной ветро-дизельной и солнце-дизельной генерации. Важно отметить снижение издержек на капитальные затраты солнечных и ветроустановок (последний отбор ДПМ, солнце 49 788 рубля за киловатт установленной мощности солнечной станции, 64 867 ВЭС), которые способствуют повышению экономической привлекательности проектов гибридной генерации для инвесторов, особенно при повышении цен на дизельное топливо в ДФО (за 2018г. рост 15%).

Строительство гибридных ветро-дизельных и солнце-дизельных комплексов в перспективе снизит стоимость энергоснабжения для изолированных территорий и снимет часть нагрузки с потребителей ценовых зон ОРЭМ, а в самом ДФО – обеспечит стоимость электроэнергии на приемлемом для бизнеса уровне. Освободившиеся средства можно направить на развитие энергетической инфраструктуры, повышение операционной эффективности и модернизацию существующих объектов.

 

 

 

Свяжитесь с нами, чтобы обсудить Ваш проект

Мы подберем для вас наилучший вариант